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協(xié)會(huì)刊物
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控制性詳細(xì)規(guī)劃的控制功能及其尷尬 |
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時(shí)間日期：2004-4-23 已被閱讀次：[7504] |
劉冰冰 勞世澤
[摘要] 文章分析了控規(guī)產(chǎn)生的背景、在城市建設(shè)中所起到的作用以及存在的不足，并嘗試性地提出了改進(jìn)、完善的建議。
[關(guān)鍵詞] 控規(guī) 編制 可操作性
一、產(chǎn)生背景
與改革開放前相比，改革開放后由于經(jīng)濟(jì)制度的變革，從而誘導(dǎo)城市的規(guī)劃建設(shè)形式出 現(xiàn)了許多新的現(xiàn)象和變化。
1．傳統(tǒng)規(guī)劃編制體制的不足
1．1承接性不夠緊密城市總體規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“總規(guī)”）傾向于整個(gè)城市的用地布局結(jié) 構(gòu)，難以針對(duì)每個(gè)地塊提出詳細(xì)、明確的規(guī)劃要求，使得傳統(tǒng)的詳細(xì)規(guī)劃編制缺乏充分的依 據(jù)。城市地塊好比一個(gè)人，總規(guī)確定它的性別，控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“控規(guī)”）確定 它的身高、三圍尺寸以及膚色等等，而修建性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“修詳”）則扮演包裝的 角色：確定它的長(zhǎng)相、衣著搭配，如此，這個(gè)“人”就具有了可以被感知的具象的屬性。如 果抽去控規(guī)的層面，下一步的包裝工作很難進(jìn)行。
1．2與市場(chǎng)脫節(jié)
市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)許多不可或難以預(yù)測(cè)的因素，按傳統(tǒng)方式編制詳細(xì)規(guī)劃適 應(yīng)性較差，很容易脫離實(shí)際，一旦運(yùn)作環(huán)節(jié)出現(xiàn)變數(shù)，就有可能使畫好的規(guī)劃圖紙變得一無(wú) 所用。
2．城市用地管理上的變革
2．1土地使用制度的轉(zhuǎn)變
行政劃撥的土地?zé)o償使用制度轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓⻊潛芘c公開拍賣的無(wú)償與有償相結(jié)合的土地使 用制度。
2．2土地管理制度的轉(zhuǎn)變
單純用行政手段管理用地轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕姓�、�?jīng)濟(jì)和法律并用的的管理手段。
3．城市開發(fā)方式上的轉(zhuǎn)變
土地的有償使用帶來(lái)了良好的經(jīng)濟(jì)效益，但是，其中一些以有償代價(jià)取得土地使用權(quán)的 經(jīng)營(yíng)者們片面追求經(jīng)濟(jì)效益導(dǎo)致了容積率、建筑高度、建筑密度、人口密度、配套設(shè)施等方 面出現(xiàn)失控。
傳統(tǒng)的城市規(guī)劃編制體制逐漸難以適應(yīng)發(fā)展的需要，“發(fā)展才是硬道理”，一切都應(yīng)有 利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市規(guī)劃編制體制的制定與調(diào)整也應(yīng)根據(jù)這個(gè)風(fēng)向標(biāo)來(lái)進(jìn)行。我國(guó)控規(guī)的產(chǎn) 生正是為了適應(yīng)上述這些變化與要求，補(bǔ)充了總體規(guī)劃（分區(qū)規(guī)劃）和修建性詳細(xì)規(guī)劃之間 的空隙，它是借鑒國(guó)外的土地分區(qū)管制（區(qū)劃）的原理，根據(jù)中國(guó)城市的實(shí)際情況，對(duì)城市 建設(shè)項(xiàng)目具體的定位、定量、定性和定環(huán)境的引導(dǎo)和控制，控規(guī)的產(chǎn)生是歷史的必然。
二、控制作用
控規(guī)已于1991年10月在國(guó)家頒布實(shí)施的《城市規(guī)劃編制辦法》中，作為城市詳細(xì)規(guī)劃編 制階段中的第一編制層面被肯定下來(lái)。經(jīng)過(guò)十來(lái)年的推行和實(shí)踐，從不同程度上驗(yàn)證了控規(guī) 是城市規(guī)劃編制工作中不可缺少的一個(gè)重要環(huán)節(jié)�？偟恼f(shuō)來(lái)，控規(guī)主要有兩個(gè)方面的作用： 承上啟下和控制引導(dǎo)。
1．承上啟下
如上文所述，總規(guī)偏重于整個(gè)城市或分區(qū)的用地布局結(jié)構(gòu)，用它來(lái)指導(dǎo)修詳?shù)木幹凭秃?像直接根據(jù)憲法斷案一樣，缺乏豐滿的針對(duì)性依據(jù)。而控規(guī)是宏觀規(guī)劃層面與微觀規(guī)劃層面 之間的鏈接環(huán)節(jié)，控規(guī)層面的產(chǎn)生，就使我國(guó)的城市規(guī)劃編制體系更加完整，更加科學(xué)。
在我國(guó)現(xiàn)行的城市規(guī)劃編制體系中，控規(guī)的主要任務(wù)是：以總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù) ，詳細(xì)規(guī)定建設(shè)用地的各項(xiàng)控制指標(biāo)和其他規(guī)劃管理要求，用以指導(dǎo)修建性詳細(xì)規(guī)劃的編制 工作和作為規(guī)劃管理的依據(jù)。根據(jù)需要，控規(guī)也可以依法對(duì)總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整。 在總規(guī)的大框架下，控規(guī)對(duì)總規(guī)用量化的語(yǔ)匯進(jìn)行更深層面的解釋，更加明晰了總規(guī)對(duì)城市 用地進(jìn)行理性控制的意圖。這些量化的控制指標(biāo)對(duì)于修詳來(lái)說(shuō)則更容易遵從，也更容易保證 規(guī)劃體系的延續(xù)性。
2．控制引導(dǎo)
從控規(guī)的名稱中便可以窺見它強(qiáng)調(diào)的控制作用,控制功能可以說(shuō)是控規(guī)的核心功能，它 是通過(guò)一系列的控制指標(biāo)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。這些控制指標(biāo)一般包括地塊的用地性質(zhì)、容積率、建筑 密度、建筑限高、綠地率、停車泊位、交通出入口方位等規(guī)定性方的；另外還包括一些指導(dǎo) 性的指標(biāo)，例如建筑的體量、色彩、風(fēng)格、空間環(huán)境等等。
城市規(guī)劃是一種政府行為，控規(guī)的編制為規(guī)劃管理部門依法行政提供了依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。在 規(guī)劃管理實(shí)踐中，控規(guī)直接面對(duì)大量的城市開發(fā)行為，是城市規(guī)劃實(shí)施的核心層面�？匾�(guī)控 制功能的發(fā)揮就是規(guī)劃管理部門依法行政的過(guò)程，因此可以說(shuō)，控規(guī)的控制功能是政府職能 的具體體現(xiàn)。
規(guī)劃管理就是實(shí)施規(guī)劃控制，規(guī)劃控制是針對(duì)具體開發(fā)項(xiàng)目提供具體的規(guī)劃條件，并實(shí) 施建設(shè)管理。控規(guī)的控制功能就是通過(guò)對(duì)具體開發(fā)項(xiàng)目提供具體的規(guī)劃條件和對(duì)修詳編制提 供依據(jù)的方式發(fā)揮的。因此，控規(guī)的控制功能可以說(shuō)是規(guī)劃控制的核心功能[2]。
三、尷尬
控規(guī)經(jīng)過(guò)十多年的不斷發(fā)展，取得了許多成績(jī)，也逐步為廣大城市規(guī)劃工作者所接受。 然而，短時(shí)間內(nèi)形成的控規(guī)，在實(shí)踐過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)了一些這樣那樣的問(wèn)題，在理論上也存在 著一些不盡完善之處。作為城市規(guī)劃設(shè)計(jì)與城市規(guī)劃管理的一個(gè)交匯點(diǎn)，控規(guī)還需要不斷研 討和發(fā)展。
1．編制尷尬
控規(guī)包打天下的現(xiàn)象極為普遍，似乎無(wú)所不能：從新開發(fā)地區(qū)到老城區(qū)，從風(fēng)景區(qū)到中 心區(qū)，控規(guī)都執(zhí)行著同樣的編制辦法。但這其中控制指標(biāo)的內(nèi)容區(qū)別不大，沒(méi)有突出重點(diǎn)， 針對(duì)性不強(qiáng)，編制的結(jié)果流于形式，難以操作。
2．法律尷尬
目前我國(guó)的控規(guī)還屬于規(guī)劃部門編制的技術(shù)文件，其審批也是由城市人民政府進(jìn)行，尚 達(dá)不到法律條文的地位，沒(méi)有法律強(qiáng)制力的保障。這樣，在管理中就不可避免地迫于各種壓 力而不斷進(jìn)行調(diào)整[1]。
3．程序?qū)擂?br> 2．1在編制程序上，控規(guī)延續(xù)了規(guī)劃體系內(nèi)部化操作方式，仍然缺少公眾的參與，加深 了規(guī)劃與公眾之間原本就已經(jīng)存在的隔閡，也減弱了控規(guī)的可操作性。
2．2有些控規(guī)直接由開發(fā)商委托編制，使控規(guī)的編制過(guò)程及結(jié)果均受到局部利益的控制 ，在追求經(jīng)濟(jì)效益最大化的同時(shí)犧牲了部分環(huán)境效益與社會(huì)效益。
4．操作尷尬
3．1一方面，控規(guī)作為規(guī)劃管理的有效依據(jù)，管理者不能遠(yuǎn)離控規(guī)；另一方面，由于控 規(guī)編制的不盡如人意，與實(shí)際情況有一定差距，管理者又不能完全依賴控規(guī)，再加上管理者 自身的一些問(wèn)題，使控規(guī)形同雞肋[3]。
3．2控規(guī)的實(shí)施效果缺少有效的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督機(jī)制，對(duì)市場(chǎng)的公平性產(chǎn)生了負(fù)面影響 。
四、建議
1．提高編制質(zhì)量
控規(guī)的編制應(yīng)科學(xué)擬定控制指標(biāo)體系，加強(qiáng)針對(duì)性，還應(yīng)導(dǎo)入公開、民主的概念，保證 編制成果的合理性，使其易于操作。
2．規(guī)范編制程序
控規(guī)的法制化是當(dāng)前最重要的任務(wù)，完善城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定，通過(guò)法定程序?qū)⑺?成明確、肯定、有國(guó)家強(qiáng)制力作保障的法規(guī)，用作總體控制，并在此基礎(chǔ)上編制法定圖則， 賦予控規(guī)以法律效力[1]。
參考文獻(xiàn)
[1]江蘇省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院.城市規(guī)劃資料集－第四分冊(cè).北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2002.
[2]周進(jìn).控制性詳細(xì)規(guī)劃的控制功能探析.規(guī)劃師，2002（1）.
[3]相秉軍.控規(guī)的尷尬.規(guī)劃師，1999（2）.
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